Zéro artificialisation nette : où en est la trajectoire ZAN

Que signifie exactement « zéro artificialisation nette » ?

L'objectif ne consiste pas à arrêter de construire. Il consiste à équilibrer, à l'échelle d'un territoire et d'une période, les surfaces nouvellement artificialisées et les surfaces rendues à la nature. Le ministère de la Transition écologique définit l'artificialisation nette comme le « solde entre les surfaces nouvellement artificialisées et les surfaces nouvellement désartificialisées ». Un projet qui consomme un hectare peut donc être compensé par la renaturation d'un hectare ailleurs, à condition que cette renaturation soit réelle et documentée.

L'artificialisation elle-même est définie comme l'altération durable de tout ou partie des fonctions écologiques d'un sol, en particulier de ses fonctions biologiques, hydriques et climatiques, ainsi que de son potentiel agronomique. Cette définition est plus large que l'imperméabilisation : un sol tassé et engazonné à usage résidentiel est artificialisé, alors qu'il n'est pas bétonné.

Deux indicateurs à ne pas confondre

Le droit manie deux mesures distinctes. La consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers, dite consommation d'ENAF, correspond à la « création ou extension effective d'espaces urbanisés » constatée sur le terrain, décomptée dès le démarrage des travaux. C'est cet indicateur qui pilote la première décennie, de 2021 à 2031. L'artificialisation nette, mesurée à partir de la nomenclature réglementaire, prend le relais ensuite.

La distinction n'est pas théorique. Une commune qui ouvre à l'urbanisation une parcelle agricole consomme de l'ENAF le jour où les travaux démarrent, même si le terrain reste partiellement perméable. Inversement, la densification d'un tissu déjà urbanisé ne consomme pas d'ENAF, quelle que soit son ampleur.

La nomenclature réglementaire

Le décret n° 2023-1096 du 27 novembre 2023 fixe la nomenclature servant à qualifier les surfaces. Elle est annexée à l'article R. 101-1 du code de l'urbanisme et distingue cinq catégories de surfaces artificialisées et cinq catégories de surfaces non artificialisées. Le ministère souligne un effet notable de ce texte : un parc ou un jardin public végétalisé n'est pas comptabilisé comme artificialisé.

Deux précisions techniques complètent le tableau. Les infrastructures linéaires ne sont prises en compte qu'à partir d'une largeur de cinq mètres. Une surface est réputée couverte d'une végétation herbacée lorsque le couvert arboré représente moins du quart de la végétation présente.

Quelle trajectoire la loi impose-t-elle ?

La trajectoire comporte deux marches. La première court de 2021 à 2031 : la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers doit être réduite de moitié par rapport à la décennie 2011-2021. Le guide publié par le ministère chiffre l'enveloppe nationale correspondante à 121 568 hectares au maximum pour ces dix ans.

La seconde marche court de 2031 à 2050 et vise le zéro artificialisation nette. C'est à ce stade que le solde entre artificialisation et renaturation devient l'indicateur de pilotage, et que la compensation par renaturation prend toute sa place.

Le point de départ est connu : entre 2011 et 2021, la France a urbanisé en moyenne 24 000 hectares d'espaces naturels, agricoles et forestiers par an, soit l'équivalent de près de cinq terrains de football par heure selon la formulation retenue par le ministère. Le même document relève que 61 % de cette consommation intervenait dans des zones sans tension immobilière.

Comment l'objectif descend-il jusqu'au terrain ?

Le mécanisme est en cascade. L'objectif national est réparti entre les régions par les schémas régionaux d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires, ou par les documents équivalents en Île-de-France, en Corse et outre-mer. Chaque région fixe ensuite des objectifs territorialisés que les schémas de cohérence territoriale traduisent, avant que les plans locaux d'urbanisme et les cartes communales ne les inscrivent dans leur règlement et leur zonage.

Le décret n° 2023-1097 du 27 novembre 2023 précise les modalités de cette territorialisation. Il rend la fixation d'objectifs par secteur géographique facultative pour la région plutôt qu'obligatoire, garantit une capacité minimale de consommation aux communes et organise la mutualisation de la consommation des projets d'envergure régionale.

La conférence régionale de gouvernance

La loi du 20 juillet 2023 a institué dans chaque région une conférence régionale de gouvernance de la politique de réduction de l'artificialisation des sols, à l'article L. 1111-9-2 du code général des collectivités territoriales. Elle réunit des représentants de l'État, des collectivités et des intercommunalités. En cas de désaccord persistant, une commission régionale de conciliation, créée par le décret n° 2023-1098 du 27 novembre 2023, peut être saisie : composée de trois représentants de la région et de trois représentants de l'État, présidée par un magistrat administratif, elle dispose d'un mois pour se réunir et rendre son avis.

Quelles souplesses la loi de 2023 a-t-elle introduites ?

La loi n° 2023-630 du 20 juillet 2023 a répondu aux difficultés soulevées par les élus locaux sans revenir sur les objectifs eux-mêmes. Elle a repoussé les échéances des documents d'urbanisme, créé des marges de manœuvre pour les petites communes et sorti les grands projets nationaux du décompte local.

La garantie communale d'un hectare

Chaque commune couverte par un document d'urbanisme prescrit avant le 22 août 2026 dispose d'une surface minimale de consommation d'un hectare pour la première décennie. Cette garantie est majorée de 0,5 hectare par commune déléguée, dans la limite de 2 hectares. L'objectif est d'éviter qu'une commune rurale se retrouve avec une enveloppe nulle après répartition régionale, ce qui bloquerait tout projet, y compris un équipement public.

Le forfait national des grands projets

La loi réserve 12 500 hectares aux projets d'envergure nationale ou européenne présentant un intérêt général majeur. Leur consommation est mutualisée au niveau national et n'ampute donc pas l'enveloppe de la commune ou de la région d'implantation. La liste de ces projets est arrêtée par le ministre chargé de l'urbanisme ; un arrêté du 31 mai 2024 en organise la mutualisation.

Qu'est-ce que cela change pour un projet de construction ?

Pour un porteur de projet, le ZAN ne crée pas une autorisation supplémentaire. Il modifie le contenu des documents d'urbanisme qui conditionnent le permis, et il ouvre à l'autorité compétente un motif de refus ou de report qu'elle n'avait pas auparavant.

Le sursis à statuer

La loi du 20 juillet 2023 permet à l'autorité compétente de surseoir à statuer sur une demande d'autorisation d'urbanisme dont la réalisation compromettrait l'atteinte des objectifs de réduction de l'artificialisation. La faculté ne s'applique pas aux projets dont l'artificialisation est compensée par une renaturation équivalente. En pratique, un projet situé en extension urbaine sur une commune dont l'enveloppe est déjà consommée est exposé à ce risque, là où le même projet en densification ne l'est pas.

La prime à la densification et aux friches

Le corollaire est un ensemble de dérogations qui favorisent le renouvellement urbain. Les documents d'accompagnement publiés par le ministère rappellent qu'un projet situé sur une friche peut bénéficier d'une majoration de constructibilité de 30 %, applicable sur tout le territoire et non plus seulement dans les zones tendues, et qu'une dérogation de gabarit de 15 % peut être accordée aux projets qui améliorent la qualité du cadre de vie par des espaces extérieurs. Les études de densification deviennent obligatoires pour les documents d'urbanisme et pour les opérations soumises à évaluation environnementale.

La renaturation

Les plans locaux d'urbanisme et les SCoT peuvent délimiter des secteurs à renaturer et prévoir des orientations d'aménagement dédiées. Dans les agglomérations de plus de 50 000 habitants et les communes de plus de 15 000 habitants, les documents peuvent intégrer des coefficients de biotope ou de pleine terre. Pour un projet, la conséquence pratique est que la compensation ne se limite plus à la biodiversité : elle porte aussi sur la fonction du sol.

La démarche à mener en amont d'un projet est donc en trois temps. Vérifier l'état d'avancement du document d'urbanisme local et sa compatibilité avec la trajectoire. Vérifier si le terrain relève d'une extension urbaine ou d'une opération en tissu constitué. Chiffrer, le cas échéant, la surface consommée et l'éventuelle renaturation associée.

Les outils publics de diagnostic

Le ministère met à disposition trois services gratuits qui servent de base commune aux collectivités et aux porteurs de projet. Le portail national de l'artificialisation des sols publie les données de consommation à la maille communale. L'application Mon diagnostic artificialisation produit un état des lieux pour un territoire donné. Cartofriches recense les friches mobilisables, c'est-à-dire les terrains déjà artificialisés dont la reconversion ne consomme pas d'espace neuf.

Ces outils ne délivrent aucune autorisation et ne se substituent pas à l'instruction. Ils fixent en revanche le chiffre de référence que la collectivité opposera au projet, ce qui rend utile de les consulter avant de déposer une demande plutôt qu'après un premier refus.

Où en est la consommation d'espaces en France ?

Les données sont publiques et actualisées chaque année par le Cerema, à partir des fichiers fonciers, sur le portail national de l'artificialisation des sols. Entre 2011 et 2024, 297 236 hectares d'espaces naturels, agricoles et forestiers ont été consommés, soit une moyenne de 22 864,3 hectares par an. Le point bas est atteint en 2023, avec 19 263 hectares, niveau le plus faible depuis 2011.

L'analyse publiée le 16 décembre 2025 décrit une trajectoire en trois phases : une baisse marquée de 2011 à 2015, une remontée de 2015 à 2018, puis une stabilisation autour de 20 000 hectares par an depuis 2019, le seuil des 20 000 hectares n'ayant été franchi à la baisse qu'en 2023.

La domination de l'habitat structure tout le débat. En 2023, la consommation d'espace pour le logement dépasse 12 800 hectares, contre plus de 4 500 hectares pour l'activité économique. Autrement dit, la trajectoire ne se jouera pas d'abord sur les zones d'activité mais sur la forme des opérations de logement.

Un second constat pèse sur la répartition territoriale : 60,7 % de la consommation d'espaces entre 2011 et 2024 a eu lieu dans des communes classées en zone C, c'est-à-dire des marchés immobiliers détendus. La consommation d'espace n'est donc pas corrélée à la pression sur le logement, ce qui alimente l'argument selon lequel une part du foncier consommé n'était pas nécessaire.

L'efficacité de la construction

Un indicateur complète la lecture : la surface de plancher construite rapportée à l'hectare consommé. Elle est passée de 1 974 mètres carrés par hectare en 2011 à 2 435 mètres carrés par hectare en 2022, ce qui traduit une densification réelle des opérations. Le portail relève toutefois que cette progression semble avoir atteint un palier.

Le rapprochement de ces séries explique la difficulté de l'exercice. La consommation baisse, mais moins vite qu'il ne le faudrait pour tenir l'enveloppe de 121 568 hectares sur 2021-2031, puisqu'un rythme de 20 000 hectares par an conduirait mécaniquement au-delà. C'est cet écart qui nourrit le débat parlementaire en cours.

Le cadre du ZAN va-t-il encore évoluer ?

Une proposition de loi dite TRACE, pour trajectoire de réduction de l'artificialisation concertée avec les élus locaux, a été déposée au Sénat le 7 novembre 2024. Le Gouvernement a engagé la procédure accélérée le 6 mars 2025 et le Sénat a adopté le texte en première lecture le 18 mars 2025, avant sa transmission à l'Assemblée nationale le 19 mars 2025.

Le texte adopté par le Sénat maintient l'objectif de 2050 mais modifie sensiblement le chemin. Il conserve la mesure par la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers jusqu'en 2036, supprime l'objectif intermédiaire national de division par deux sur 2021-2031 au profit d'une fixation régionale, et reporte les échéances des documents de planification : 2026 pour les documents régionaux, 2031 pour les SCoT, 2036 pour les PLU. Il exempte par ailleurs les grands projets nationaux et européens du décompte local et renforce le pouvoir des élus au sein des conférences régionales de gouvernance.

Le Gouvernement a précisé sa position dans un communiqué du 18 mars 2025 : maintien de l'objectif de 2050, retour à une mesure par la consommation d'espaces, décalage du jalon intermédiaire de la période 2021-2031 vers la période 2024-2034, et réservation de 10 000 hectares sur cinq ans à l'échelle nationale pour les projets industriels, le logement et les équipements.

Dans son bilan annuel de l'application des lois arrêté au 31 mars 2026, le Sénat relevait que la proposition de loi TRACE n'avait pas encore été débattue à l'Assemblée nationale, son inscription à l'ordre du jour étant annoncée par le Gouvernement pour juin 2026. Tant que ce texte n'est pas promulgué, le droit applicable reste celui de la loi Climat et résilience, modifiée par la loi du 20 juillet 2023 et par la loi n° 2023-973 du 23 octobre 2023 relative à l'industrie verte.