Fonction publique territoriale : recrutement et rémunération

Combien d'agents la fonction publique territoriale emploie-t-elle ?

Au 31 décembre 2024, les collectivités territoriales et leurs établissements emploient 2 059 000 agents, selon les données provisoires publiées par la direction générale des collectivités locales (DGCL, effectifs et rémunérations). Hors bénéficiaires de contrats aidés, l'effectif s'établit à 2 037 800 agents, en hausse de 0,4 % sur un an.

La composition statutaire se déforme lentement. Les fonctionnaires sont 1 420 100, en recul de 0,3 % en 2024. Les contractuels sont 555 100, en hausse de 2,3 %. S'y ajoutent 62 700 agents relevant d'autres statuts et 21 200 bénéficiaires de contrats aidés, ces derniers en baisse de 10,7 %.

Les femmes représentent 61,5 % des effectifs territoriaux. Cette part varie fortement selon les métiers : 95,1 % dans la filière médico-sociale, 94,5 % dans la filière sociale, 82,7 % dans la filière administrative, mais 41,8 % dans la filière technique, 22,2 % dans la police municipale et 7,9 % dans l'incendie et le secours.

La commune reste de loin le premier employeur territorial, avec 1 053 100 agents. Mais son effectif stagne, tandis que celui des intercommunalités progresse : les EPCI à fiscalité propre gagnent 2,0 % d'agents en 2024, pour atteindre 312 000. Le mouvement traduit les transferts de compétences et les mutualisations de services.

Comment la carrière est-elle organisée : filières, catégories, cadres d'emplois ?

La fonction publique territoriale ne connaît pas de corps, mais des cadres d'emplois. Un cadre d'emplois regroupe les fonctionnaires soumis au même statut particulier et titulaires d'un grade qui leur donne vocation à occuper un ensemble d'emplois. La DGCL en dénombre 60, répartis en 12 filières.

Chaque cadre d'emplois est régi par un décret en Conseil d'État qui fixe les missions, les modalités de recrutement, la nomination, la titularisation, l'avancement et la promotion, ainsi que l'échelonnement indiciaire. Un cadre d'emplois comprend un ou plusieurs grades, chaque grade comportant plusieurs échelons.

Trois catégories hiérarchisent l'ensemble. La catégorie A ouvre aux fonctions de direction et de conception, la catégorie B aux fonctions d'application, la catégorie C aux fonctions d'exécution. La pyramide territoriale reste large à la base : 1 029 500 fonctionnaires de catégorie C, contre 209 700 en catégorie B et 179 900 en catégorie A.

Une répartition par métier très déséquilibrée

La filière technique concentre à elle seule 876 600 agents, soit près de 44 % des effectifs recensés par filière. La filière administrative en compte 453 500, la filière animation 162 400, la filière sociale 171 300. À l'autre extrémité, la filière médico-technique n'emploie que 2 400 agents et la filière sportive 18 100.

Par quelles voies recrute-t-on un fonctionnaire territorial ?

L'article L. 320-1 du code général de la fonction publique pose le principe du recrutement par concours. L'article L. 326-1 prévoit les dérogations, notamment pour l'accès à certains cadres d'emplois de catégorie C, qui peuvent être pourvus sans concours.

Le statut particulier de chaque cadre d'emplois précise les voies ouvertes : concours externe, concours interne, troisième concours, ou une combinaison de ces voies. Les épreuves peuvent être classiques, ou prendre la forme d'un concours sur titres, où le jury sélectionne au vu des titres et travaux des candidats, complété par un entretien oral.

Trois autorités organisent ces concours : le président du Centre national de la fonction publique territoriale, le président d'un centre de gestion, et les collectivités non affiliées à un centre de gestion pour les seuls concours de catégorie C (DGCL, recrutement par concours). Le portail Concours-territorial.fr centralise les avis de concours gérés par les centres de gestion.

Un candidat ne peut pas figurer sur plusieurs listes d'admis à participer lorsqu'un même concours est organisé simultanément par plusieurs centres de gestion pour un même grade, quelle que soit la voie d'accès. La règle vaut pour les voies externe, interne et troisième concours.

Les voies sans concours

• Le recrutement direct en catégorie C, pour les cadres d'emplois dont le statut particulier le prévoit, sans concours ni condition de diplôme.
• Le Pacte, qui s'adresse aux jeunes de 16 à 28 ans sans qualification et aux personnes de 45 ans et plus en chômage de longue durée, avec titularisation à l'issue du contrat.
• Le recrutement de travailleurs handicapés par contrat, avec possibilité de titularisation au terme d'une période probatoire.
• L'intégration directe et le détachement, ouverts aux fonctionnaires d'un autre versant ou d'un autre cadre d'emplois.
• Les emplois réservés, ouverts notamment aux militaires et à certaines victimes.

Les ressortissants de l'Union européenne, de l'Espace économique européen, de Suisse, de Monaco et d'Andorre accèdent aux concours et aux emplois de catégorie C dans les mêmes conditions que les Français, sauf pour les emplois relevant de la souveraineté ou de prérogatives de puissance publique. Les autres étrangers ne peuvent être recrutés que comme contractuels.

Que vaut la liste d'aptitude et comment fonctionne la promotion interne ?

Chaque concours donne lieu à une liste d'aptitude qui classe par ordre alphabétique les candidats déclarés aptes par le jury. C'est la particularité de la territoriale : l'inscription sur liste d'aptitude ne vaut pas recrutement. Il revient au lauréat de trouver lui-même un employeur.

Le mécanisme découle du principe constitutionnel de libre administration : chaque collectivité choisit ses collaborateurs. Le portail Concours-territorial.fr, géré par les centres de gestion, indique que les lauréats sont inscrits pour une durée maximale de quatre ans, prolongeable dans certains cas particuliers. Passé ce délai sans nomination, le bénéfice du concours est perdu.

Avancement d'échelon, avancement de grade

L'avancement d'échelon se fait à l'ancienneté et est accordé de plein droit pour la plupart des cadres d'emplois ; certains statuts particuliers le conditionnent à la valeur professionnelle. Il se traduit par une augmentation du traitement indiciaire, sans changement de grade.

L'avancement de grade donne accès au grade immédiatement supérieur du même cadre d'emplois. Il passe par une inscription au tableau annuel d'avancement. Chaque collectivité fixe par délibération un ratio d'avancement de grade, qui détermine le nombre maximal d'agents promouvables effectivement promus. L'avancement s'opère au choix, par examen professionnel ou par concours professionnel.

La promotion interne, un changement de cadre d'emplois

La promotion interne permet d'accéder à un cadre d'emplois supérieur sans passer le concours correspondant. Elle emprunte deux voies : l'inscription au choix sur une liste d'aptitude établie par l'autorité territoriale ou le centre de gestion, selon les critères des lignes directrices de gestion, ou l'examen professionnel, le jury arrêtant alors la liste au vu de la valeur professionnelle et des résultats. Des quotas limitent le nombre de promotions, calculés à partir des recrutements antérieurs dans la collectivité.

Quand une collectivité peut-elle recruter un contractuel ?

Le recours au contrat n'est pas libre : il obéit à des cas limitativement énumérés par le code général de la fonction publique et par le décret n° 88-145 du 15 février 1988. Les motifs se répartissent entre besoins temporaires et besoins permanents.

Trois situations tiennent à la taille de l'employeur ou de l'emploi. Les communes de moins de 1 000 habitants et les groupements de moins de 15 000 habitants peuvent recruter un contractuel sur tout emploi permanent. Les emplois à temps non complet de moins de 17 h 30 hebdomadaires peuvent également être pourvus par contrat. Les emplois fonctionnels de direction et les collaborateurs de cabinet relèvent d'un régime propre.

Au terme de six ans de services en contrat à durée déterminée auprès de la même collectivité, le contrat ne peut être reconduit que par décision expresse et pour une durée indéterminée. L'agent en contrat à durée indéterminée bénéficie d'un réexamen de sa rémunération au moins tous les trois ans.

Le contrat de projet, ouvert dans les trois catégories, se conclut pour la durée d'un projet ou d'une opération identifiée : un an au minimum, six ans au maximum. Il prend fin avec le projet, sans donner droit à titularisation ni à transformation en contrat à durée indéterminée.

Qui gère quoi : CNFPT et centres de gestion

Deux réseaux se partagent la gestion mutualisée. Le Centre national de la fonction publique territoriale est l'opérateur de droit commun de la formation professionnelle des agents territoriaux. Il définit les orientations générales de la formation et organise les concours d'accès aux cadres d'emplois de direction : administrateurs, conservateurs du patrimoine, conservateurs de bibliothèques, ingénieurs en chef. Il s'appuie sur cinq instituts, dont l'Institut national des études territoriales, et sur 18 délégations régionales.

Les centres de gestion sont des établissements publics locaux à caractère administratif, organisés en principe à l'échelle départementale, parfois interdépartementale. L'affiliation est obligatoire pour les communes et leurs établissements employant moins de 350 fonctionnaires titulaires ou stagiaires à temps complet, et volontaire pour les autres. La cotisation obligatoire, assise sur la masse salariale, est fixée par le conseil d'administration du centre dans la limite d'un plafond de 0,80 %.

La répartition explique la mécanique des concours : le centre de gestion organise l'essentiel des concours de catégories B et C et une partie de la catégorie A, le CNFPT ceux des cadres d'emplois supérieurs, et une grande collectivité non affiliée peut organiser elle-même ses concours de catégorie C. Ces mêmes centres de gestion établissent les listes d'aptitude de promotion interne pour les collectivités qui leur sont affiliées.

Comment est composée la rémunération d'un agent territorial ?

Le traitement indiciaire forme la base. Il se calcule à partir de l'indice majoré détenu par l'agent, selon la formule : indice majoré multiplié par la valeur annuelle de l'indice 100, divisé par 100 pour l'année, ou par 1 200 pour le mois.

La valeur annuelle de l'indice 100 est fixée à 5 907,34 euros depuis le 1er juillet 2023 (service-public.gouv.fr). Un agent à l'indice majoré 572 perçoit ainsi 33 789,98 euros bruts annuels, soit 2 815,83 euros bruts mensuels.

Deux indices coexistent. L'indice brut, ou indice de carrière, va de 100 à 1 027 : il situe l'agent dans la grille. L'indice majoré, de 208 à 835, sert seul au calcul de la rémunération. Une table de correspondance réglementaire fait le lien entre les deux.

Le traitement minimum correspond depuis janvier 2024 à l'indice majoré 366, soit 21 620,86 euros bruts annuels et 1 801,73 euros bruts mensuels à temps complet. Ce montant étant inférieur au Smic mensuel brut de 1 867,02 euros, une indemnité différentielle complète la rémunération pour atteindre le salaire minimum. Pour un temps partiel ou un emploi à temps non complet, le minimum est réduit à proportion de la durée de travail.

Les accessoires obligatoires

• L'indemnité de résidence, calculée sur le traitement augmenté de la nouvelle bonification indiciaire : 3 % en zone 1, 1 % en zone 2, 0 % en zone 3.
• Le supplément familial de traitement, composé d'un montant fixe selon le nombre d'enfants à charge, complété d'un élément proportionnel au traitement à partir du deuxième enfant.
• La nouvelle bonification indiciaire, qui attribue des points d'indice majoré supplémentaires au titre de fonctions comportant une responsabilité ou une technicité particulière, ou de l'exercice en quartier difficile.
• Le complément de traitement indiciaire, fixé à 49 points d'indice majoré, versé aux agents du secteur social et médico-social qui y ouvrent droit.

Comment fonctionne le régime indemnitaire et le RIFSEEP ?

Le régime indemnitaire n'est pas obligatoire : c'est l'assemblée délibérante qui décide de l'instituer, et qui en fixe la nature, les conditions d'attribution et le taux moyen. L'autorité territoriale attribue ensuite les montants individuels par arrêté.

La liberté de la collectivité s'arrête au principe de parité. L'article L. 714-4 du code général de la fonction publique interdit d'accorder aux agents territoriaux des primes supérieures à celles dont bénéficient les services de l'État exerçant des fonctions équivalentes (DGCL, les régimes indemnitaires).

La parité n'est pas l'identité. La collectivité peut adapter les critères d'attribution, modifier les intitulés et déterminer ses propres taux, à condition qu'aucun agent ne se trouve mieux traité que son homologue de l'État. L'article L. 714-11 autorise par ailleurs le maintien des avantages collectivement acquis avant janvier 1984.

Deux parts : l'IFSE et le CIA

Le régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel, le RIFSEEP, s'applique à la quasi-totalité des cadres d'emplois territoriaux. Il comprend l'indemnité de fonctions, de sujétions et d'expertise, qui rémunère le niveau de responsabilité et les contraintes du poste, et le complément indemnitaire annuel, qui tient compte de l'engagement professionnel et de la manière de servir.

L'IFSE est versée mensuellement. Elle repose sur un classement des postes en groupes de fonctions, chaque groupe étant assorti d'un plafond. Elle fait l'objet d'un réexamen en cas de changement de fonctions, de changement de grade, et au moins tous les quatre ans en l'absence de changement.

Le CIA est versé en une ou deux fois dans l'année. Il n'est pas reconductible automatiquement d'une année sur l'autre et se détermine au vu de l'entretien professionnel annuel, dans une fourchette de 0 à 100 % du montant maximal fixé pour le groupe de fonctions. La collectivité fixe librement le plafond de chaque part, sous réserve que leur somme respecte le plafond global applicable à l'État.