Intercommunalité : formes d'EPCI, compétences et gouvernance

Qu'est-ce qu'un EPCI et combien la France en compte-t-elle ?

Un établissement public de coopération intercommunale est une personne morale de droit public distincte des communes qui le composent. Il n'exerce que les compétences que la loi lui attribue ou que ses communes membres lui ont transférées. C'est le principe de spécialité : hors de ce périmètre, l'EPCI ne peut ni délibérer, ni dépenser. Le juge administratif l'interprète strictement et se réfère aux statuts en cas de doute.

Au 1er janvier 2026, la direction générale des collectivités locales dénombre 1 252 EPCI à fiscalité propre (bilan statistique DGCL). Ils regroupent 34 871 communes sur les 34 875 que compte le pays, et 69 550 396 habitants. Quatre communes restent hors intercommunalité, pour 6 604 habitants au total.

La fiscalité propre est le critère qui distingue ces groupements des syndicats. Un EPCI à fiscalité propre vote ses propres taux d'imposition ; un syndicat de communes vit des contributions budgétaires ou fiscalisées de ses membres. Au 1er janvier 2026, la France compte encore 8 113 syndicats intercommunaux, en baisse de 2,5 % sur un an, selon le bulletin d'information statistique n° 206 de la DGCL.

Une carte stabilisée depuis la loi NOTRe

La carte intercommunale a été refondue au 1er janvier 2017, sous l'effet des schémas départementaux de coopération intercommunale issus de la loi NOTRe du 7 août 2015. Le nombre d'EPCI à fiscalité propre est passé de 2 062 à 1 266 en une année, soit une chute de 38,6 %. Depuis, la variation annuelle n'excède plus 0,5 %.

En 2026, le solde est de deux groupements en moins, soit un recul de 0,2 %. Le nombre de communes regroupées est stable à 34 871 : aucune commune nouvelle ne peut être créée l'année précédant le renouvellement général des conseils municipaux. La dispersion des tailles reste considérable : 7 groupements comptent moins de 5 000 habitants, tandis que 146 réunissent plus de 50 communes.

La fiscalité professionnelle unique s'est imposée comme le régime dominant. Au 1er janvier 2026, 1 096 EPCI l'appliquent, couvrant 30 449 communes et 67,2 millions d'habitants. Communautés d'agglomération, communautés urbaines et métropoles y sont soumises de plein droit. Parmi les communautés de communes, 830 ont opté pour la fiscalité professionnelle unique et 157 restent en fiscalité additionnelle.

Quelles sont les quatre formes d'EPCI à fiscalité propre ?

Le législateur a organisé une échelle d'intégration croissante. Chaque catégorie répond à un seuil démographique et exerce un socle de compétences obligatoires plus large que la précédente. Une commune ne peut appartenir qu'à un seul EPCI à fiscalité propre : la règle date de la loi du 12 juillet 1999.

La communauté de communes

Créée par la loi du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République, elle était conçue pour le milieu rural. Depuis la loi NOTRe, elle doit regrouper au moins 15 000 habitants. Ce seuil peut être abaissé, sans jamais descendre sous 5 000 habitants, notamment lorsque la densité démographique du territoire est inférieure à 30 % de la densité nationale, ou lorsqu'elle est inférieure à la moitié de la densité nationale dans un département lui-même moins dense que la moyenne.

C'est de loin la catégorie la plus nombreuse : 987 groupements, 25 635 communes, 21,80 millions d'habitants. Elle est aussi la plus hétérogène. Quatre communautés de communes comptent moins de 5 000 habitants ; 343 groupements, toutes catégories confondues, se situent entre 5 000 et 15 000 habitants.

La communauté d'agglomération

Issue de la loi du 12 juillet 1999, elle suppose un ensemble de plus de 50 000 habitants d'un seul tenant et sans enclave, autour d'une ou plusieurs communes-centres de plus de 15 000 habitants (article L. 5216-1 du CGCT). Deux dérogations comptent. Le seuil de 50 000 tombe à 30 000 habitants lorsque la communauté comprend le chef-lieu du département. L'exigence des 15 000 habitants pour la commune-centre disparaît dans le même cas, ou lorsque la commune la plus peuplée est le centre d'une unité urbaine de plus de 15 000 habitants.

Communauté urbaine et métropole

La communauté urbaine, instituée par la loi du 31 décembre 1966, a vu son seuil de création varier fortement : 20 000 habitants à l'origine, 500 000 en 1999, 450 000 en 2010, puis 250 000 depuis la loi MAPTAM du 27 janvier 2014. Les communautés urbaines existant avant 1999 conservent leur statut sans remplir le seuil actuel : Dunkerque, Le Creusot-Montceau-les-Mines, Le Mans, Alençon et Arras.

La métropole a été créée par la loi du 16 décembre 2010, puis généralisée par la loi MAPTAM. Au 1er janvier 2015, tous les EPCI formant un ensemble de plus de 400 000 habitants dans une aire urbaine de plus de 650 000 habitants ont été transformés d'office : neuf métropoles sont nées ce jour-là. Les créations ultérieures se font par décret, sur demande des conseils municipaux statuant à la majorité qualifiée.

La métropole de Lyon fait exception. Ce n'est pas un EPCI mais une collectivité territoriale à statut particulier, qui exerce sur son territoire les compétences d'une métropole et celles du département. La DGCL l'intègre néanmoins à ses comptages de couverture intercommunale, puisqu'elle en exerce les compétences.

Quelles compétences une intercommunalité exerce-t-elle de plein droit ?

Deux catégories cohabitent. Les compétences obligatoires sont fixées par la loi selon la catégorie de l'EPCI : elles sont exercées de plein droit, sans délibération communale. Les compétences supplémentaires sont transférées librement par les communes membres, à tout moment, selon la procédure de l'article L. 5211-17 du CGCT.

Pour une communauté de communes, les sept groupes obligatoires sont l'aménagement de l'espace, les actions de développement économique, la gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations, l'accueil des gens du voyage, la collecte et le traitement des déchets ménagers, puis l'assainissement et l'eau lorsque toutes les communes les avaient déjà transférés au 11 avril 2025 (articles L. 5214-1 et suivants du CGCT).

La communauté d'agglomération y ajoute l'équilibre social de l'habitat, la politique de la ville et l'organisation de la mobilité, rattachée au bloc aménagement de l'espace communautaire. Sa compétence économique couvre la création et la gestion des zones d'activité, la politique locale du commerce et la promotion du tourisme, y compris la création d'offices de tourisme. L'animation touristique reste une compétence partagée avec les communes.

La métropole se distingue par la nature des compétences transférées, et non par leur seul nombre. Elle exerce de plein droit huit blocs de compétences communales, mais aussi des compétences ordinairement dévolues au département et à la région. L'État peut lui en déléguer d'autres par convention, qui fixe l'étendue de la délégation, ses conditions financières, la mise à disposition des services et le partage des responsabilités.

L'intérêt communautaire, un curseur négocié

Certaines compétences ne sont transférées qu'à hauteur de ce que le conseil communautaire déclare d'intérêt communautaire. La zone d'activité, l'opération d'aménagement ou l'équipement sportif restent alors communaux en dessous du seuil retenu. La définition est votée à la majorité des deux tiers du conseil communautaire.

Le délai est de deux ans à compter du transfert de compétence, ou de la création pour une métropole. À défaut de définition dans ce délai, l'EPCI devient titulaire de l'intégralité de la compétence concernée : le silence joue contre les communes.

Ce qui ne peut pas être transféré

Les attributions propres du maire échappent au transfert : état civil, qualité d'officier de police judiciaire, pouvoirs de police administrative générale. Certains pouvoirs de police spéciale liés à une compétence communale sont en revanche transférés au président de l'EPCI, automatiquement ou sur décision selon les cas prévus à l'article L. 5211-9-2 du CGCT. Une compétence déjà transférée à un autre EPCI ne peut pas non plus être transférée une seconde fois.

Le transfert n'efface pas la clause de compétence générale de la commune, prévue à l'article L. 2121-29 du CGCT. Mais cette clause connaît une limite : son exercice doit répondre à un intérêt public communal qui ne relève pas d'une compétence expressément attribuée à une autre collectivité ou à l'État.

Que change la loi du 11 avril 2025 sur l'eau et l'assainissement ?

La loi du 3 août 2018 avait organisé un transfert obligatoire, différable, des compétences eau et assainissement aux communautés de communes. La loi n° 2025-327 du 11 avril 2025 a mis fin à cette obligation. Le transfert reste possible, mais il devient facultatif pour les communautés de communes qui n'avaient pas pris la compétence à la date de promulgation (portail des collectivités locales).

La loi ne revient pas sur les transferts déjà réalisés. Une compétence eau ou assainissement transférée avant le 11 avril 2025 devient une compétence obligatoire de la communauté de communes et ne peut plus être restituée aux communes : le mécanisme de restitution de l'article L. 5211-17-1 du CGCT ne vaut que pour les transferts non prévus par la loi. Un transfert antérieur à un syndicat, infra ou supra-communautaire, n'est pas davantage remis en cause.

Les deux compétences se traitent séparément, et l'assainissement est lui-même sécable entre collectif et non collectif. Une communauté de communes peut donc détenir l'eau à titre obligatoire et l'assainissement à titre facultatif. Les transferts intervenus après le 13 avril 2025 relèvent soit des compétences supplémentaires du II de l'article L. 5214-16 du CGCT, avec possibilité de définir un intérêt communautaire, soit de l'article L. 5211-17 lorsque seule une partie des missions est transférée, sans intérêt communautaire possible.

Comment se décide un transfert de compétence ?

La procédure de l'article L. 5211-17 du CGCT part d'une délibération du conseil communautaire, notifiée aux communes membres. Chaque conseil municipal dispose de trois mois pour se prononcer ; l'absence de délibération vaut accord. Le préfet constate ensuite le transfert par arrêté et modifie les statuts.

La majorité qualifiée est double : deux tiers au moins des conseils municipaux représentant plus de la moitié de la population, ou la moitié au moins des conseils municipaux représentant les deux tiers de la population. Elle doit comprendre le conseil de la commune dont la population dépasse le quart de la population totale, lorsqu'une telle commune existe. La même règle vaut pour la création d'un EPCI.

Le transfert emporte le dessaisissement

La commune ne peut plus exercer elle-même la compétence transférée. Elle ne peut pas non plus la transférer à un autre groupement sans se retirer préalablement de son EPCI. Le budget communal ne peut plus retracer de dépenses correspondantes, sous deux réserves : les contributions aux syndicats et les fonds de concours, autorisés entre un EPCI à fiscalité propre et ses communes membres dans des conditions encadrées.

L'article L. 5211-4-1 du CGCT prévoit que le transfert de compétence entraîne le transfert du service ou de la partie de service qui en assure la mise en œuvre. Les fonctionnaires territoriaux concernés relèvent alors de l'EPCI, dans les conditions de statut et d'emploi qui sont les leurs.

En régime de fiscalité professionnelle unique, la compensation financière passe par l'attribution de compensation versée aux communes et, le cas échéant, par la dotation de solidarité communautaire. Ces deux flux sont régis par l'article 1609 nonies C du code général des impôts, dont la loi du 27 décembre 2019 a assoupli les règles.

Comment mutualiser sans transférer de compétence ?

La mutualisation permet de partager des moyens sans déplacer la compétence. Elle répond aux situations de compétence partagée, où l'intérêt communautaire laisse une part de l'action à la commune, et évite la duplication des services. Cinq outils principaux coexistent.

• La mise à disposition de services (article L. 5211-4-1 du CGCT) : ascendante lorsque la commune met ses services au service de l'EPCI, descendante dans le cas inverse. Une convention par commune, conclue après consultation des comités sociaux territoriaux, fixe les modalités ; les agents sont mis à disposition de plein droit et sans limitation de durée, sous l'autorité fonctionnelle du président ou du maire.
• Le service commun (article L. 5211-4-2 du CGCT) : créé en dehors des compétences transférées, entre un EPCI et une ou plusieurs communes membres, pour les fonctions support comme l'administration générale, les ressources humaines, l'ingénierie, les études ou l'informatique, mais aussi pour des missions opérationnelles.
• La prestation de service par convention : un EPCI peut intervenir au profit de communes non membres, mais il est alors soumis aux règles de publicité et de mise en concurrence de la commande publique.
• Le groupement de commandes, qui mutualise l'achat sans créer de structure ni transférer de compétence.
• Le fonds de concours, qui permet à une commune de participer au financement d'un équipement intercommunal, ou l'inverse, par exception au principe d'exclusivité budgétaire.

La loi du 27 décembre 2019 relative à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique a élargi les possibilités de services communs entre EPCI et communes. Elle a aussi transformé les anciennes compétences optionnelles des communautés de communes et d'agglomération en simple faculté. Les compétences exercées à ce titre continuent de l'être comme compétences supplémentaires, sauf restitution décidée par les communes membres.

Comment les communes sont-elles représentées au conseil communautaire ?

L'article L. 5211-6-1 du CGCT organise la composition de l'organe délibérant. Trois principes constitutionnels l'encadrent : chaque commune doit être représentée quelle que soit sa taille, aucune commune ne peut détenir plus de la moitié des sièges, et la représentation doit reposer sur des bases essentiellement démographiques.

Le droit commun part d'un effectif de référence fixé par la loi selon la population de l'EPCI. Les sièges sont répartis à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne, sur la base de la population municipale authentifiée. Les communes sans siège à l'issue de ce calcul en reçoivent un forfaitairement.

• Si une commune obtient plus de la moitié des sièges, son nombre est ramené à la moitié arrondie à l'entier inférieur, et les sièges libérés sont redistribués à la plus forte moyenne.
• Si une commune obtient plus de sièges qu'elle n'a de conseillers municipaux, l'effectif total du conseil est réduit à due concurrence.
• En cas d'égalité de la plus forte moyenne pour le dernier siège, chacune des communes concernées en reçoit un.
• Les communes membres peuvent créer jusqu'à 10 % de sièges supplémentaires, à la majorité qualifiée. La part de sièges d'une commune ne peut alors s'écarter de plus de 20 % de sa part de population, sauf exceptions prévues par la loi.
• Dans les communautés de communes, d'agglomération et urbaines, si les sièges attribués forfaitairement dépassent 30 % de l'effectif de référence, une règle correctrice s'applique et la création de sièges supplémentaires est fermée.

L'accord local, réservé aux communautés de communes et d'agglomération

Le 2° du I de l'article L. 5211-6-1 permet aux seules communautés de communes et communautés d'agglomération de fixer par accord local le nombre et la répartition des sièges. Les communautés urbaines et les métropoles en sont exclues : elles ne disposent que de la faculté de créer 10 % de sièges supplémentaires.

L'accord obéit à la même majorité qualifiée que le transfert de compétence, incluant le conseil de la commune représentant plus du quart de la population. Il ne peut majorer de plus de 25 % l'effectif qui résulterait du droit commun, hors sièges supplémentaires. Chaque commune conserve au moins un siège, aucune ne peut dépasser la moitié des sièges, et la part de sièges d'une commune ne peut s'écarter de plus de 20 % de sa part de population, sauf les deux exceptions prévues par le texte.

Président, bureau et vice-présidents

Le conseil élit son président et son bureau. Le nombre de vice-présidents est fixé librement par l'organe délibérant, sans dépasser 20 % de son effectif total, arrondi à l'entier supérieur, ni le nombre de 15, avec un minimum de 4. Le conseil peut, à la majorité des deux tiers, porter ce taux à 30 % de son effectif, sans jamais dépasser 15 vice-présidents. Dans les métropoles, le plafond est fixé à 20.

Les présidents et vice-présidents perçoivent une indemnité pour l'exercice effectif de leurs fonctions. Elle est fixée dans les trois mois suivant l'installation du conseil, par référence à l'indice brut terminal de l'échelle indiciaire de la fonction publique, dans la limite d'une enveloppe indemnitaire globale. Les autres conseillers communautaires peuvent être indemnisés à l'intérieur de cette même enveloppe. Chaque EPCI à fiscalité propre établit chaque année un état des indemnités de toute nature versées à ses élus.