Finances locales : comment lire le budget d'une commune

Comment se structure le budget d'une commune ?

L'article L. 1612-22 du code général des collectivités territoriales définit le budget comme l'acte par lequel sont prévues et autorisées les recettes et les dépenses de l'exercice. Il n'existe qu'un budget au sens matériel, mais il prend la forme de plusieurs documents successifs qui permettent son adoption, sa modification et l'arrêt de son exécution.

Comptablement, ce budget se présente en deux sections : une section de fonctionnement et une section d'investissement. Chacune doit être présentée en équilibre, les recettes égalant les dépenses. C'est la première chose à vérifier en ouvrant un document budgétaire : les deux sections ne se lisent pas de la même manière et ne se financent pas de la même manière.

Budget principal et budgets annexes

Le principe d'unité veut que toutes les recettes et toutes les dépenses figurent dans le budget principal. Des budgets annexes sont toutefois établis pour certains services spécialisés, l'eau et l'assainissement en particulier. Ils permettent d'isoler le coût réel d'un service et de fixer le prix payé par ses seuls usagers. Lire le seul budget principal d'une commune donne donc une image incomplète de son activité.

Les budgets des régies dotées de la personnalité morale et de l'autonomie financière échappent à ce schéma : ils sont votés par l'organe délibérant de la régie, non par le conseil municipal. C'est le cas des centres communaux d'action sociale et des caisses des écoles.

Les documents du cycle budgétaire

Le budget primitif est le premier acte obligatoire de l'année. Il doit être voté avant le 15 avril, ou avant le 30 avril l'année du renouvellement des organes délibérants, et transmis au préfet dans les quinze jours suivant son approbation, en application de l'article L. 1612-2 du CGCT. Un budget supplémentaire peut reprendre les résultats de l'exercice précédent ; des décisions modificatives ajustent les crédits en cours d'année.

Dans les communes de 3 500 habitants et plus, un débat d'orientation budgétaire doit se tenir au conseil municipal dans les deux mois précédant l'examen du budget, en application de l'article L. 2312-1 du CGCT. Le juge administratif en fait une formalité substantielle : un débat tenu le soir même du vote du budget a justifié l'annulation de la délibération budgétaire.

Que contient la section de fonctionnement ?

La section de fonctionnement retrace les opérations de gestion courante : payer les agents, chauffer les écoles, acheter des fournitures, verser des subventions aux associations, régler les intérêts de la dette. En face, les recettes fiscales, les dotations de l'État, les produits des services.

Les frais de personnel constituent le premier poste de dépenses : 44,7 milliards d'euros en 2024, soit 53,9 % des dépenses réelles de fonctionnement de l'ensemble des communes. C'est une charge de rigidité, difficilement compressible à court terme. Sa part varie fortement avec la taille : 22,8 % dans les communes de moins de 100 habitants, 60,8 % dans celles de 20 000 à 50 000 habitants, selon les données de la DGCL.

En 2025, l'épargne brute du bloc communal atteint 22,0 milliards d'euros, en hausse de 2,1 %. Pour les communes prises isolément, elle progresse de 2,9 %, mais recule de 0,9 % hors Ville de Paris. Le mouvement n'est pas uniforme : elle baisse dans toutes les strates de moins de 3 500 habitants, et d'autant plus fortement que la commune est petite, jusqu'à 11,6 % de repli pour les communes de moins de 200 habitants.

Comment se finance la section d'investissement ?

La section d'investissement porte les programmes nouveaux ou en cours : construire une école, refaire une voirie, acquérir un bâtiment. Elle modifie ou enrichit le patrimoine de la commune. Elle se finance par les ressources propres, par des dotations et subventions, et éventuellement par l'emprunt.

La ressource propre décisive est l'excédent dégagé par le fonctionnement. Cet excédent sert en priorité au remboursement du capital emprunté ; le surplus constitue l'autofinancement disponible pour les investissements. C'est la mécanique centrale d'un budget local : sans excédent de fonctionnement, il n'y a pas d'investissement sans dette nouvelle.

Les recettes d'investissement

En 2024, les communes ont perçu 13,1 milliards d'euros de recettes d'investissement hors emprunts, dont 3,2 milliards au titre du fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée et 7,5 milliards de dotations et subventions d'équipement. Elles ont dépensé 29,9 milliards hors remboursements de dette, dont 27,2 milliards de dépenses d'équipement.

L'écart entre les deux se comble par l'emprunt et par le fonds de roulement. En 2024, les communes ont emprunté 7,3 milliards d'euros et remboursé 6,4 milliards, soit un flux net de dette positif de 0,9 milliard, et leur fonds de roulement a diminué de 1,6 milliard.

L'année 2025 accentue ce mouvement, caractéristique de fin de mandat municipal. Les dépenses d'équipement du bloc communal atteignent 39,7 milliards d'euros, en hausse de 6,6 %. Le besoin de financement des communes ressort à 3,23 milliards d'euros, contre 2,52 milliards en 2024. Il est couvert à 40 % par une ponction sur le fonds de roulement, le reste par un recours à l'emprunt en hausse de 16,2 %.

Qu'est-ce que l'épargne brute et l'épargne nette ?

L'épargne brute est l'excédent des recettes réelles de fonctionnement sur les dépenses réelles de fonctionnement. C'est l'indicateur le plus utilisé pour juger de la santé financière d'une commune, parce qu'il mesure ce qui reste une fois la gestion courante assurée.

L'épargne nette retranche de l'épargne brute le remboursement du capital de la dette, hors gestion active. Elle mesure ce qui reste réellement disponible pour investir sans emprunter. En 2024, les communes ont dégagé 14,2 milliards d'euros d'épargne brute et 7,8 milliards d'épargne nette.

Une épargne brute qui se contracte deux exercices de suite mérite un examen. Elle peut résulter d'une hausse subie des charges, d'un tassement des recettes fiscales ou d'un choix politique de baisse des taux. La lecture du seul montant ne dit rien ; c'est la trajectoire qui informe.

Comment se calcule la capacité de désendettement ?

La capacité de désendettement, ou délai de désendettement, rapporte l'encours de dette au 31 décembre à l'épargne brute de l'exercice. Elle s'exprime en années et répond à une question simple : combien d'années la commune mettrait-elle à rembourser sa dette si elle y consacrait la totalité de son épargne ?

L'encours retenu correspond, en nomenclature M14 comme en M57, au solde créditeur du compte 16 à l'exception des comptes 1688 et 169. Pour l'ensemble des communes, ce délai s'établit à 4,7 années en 2024, pour un encours de 66,5 milliards d'euros.

Le ratio croît avec la taille de la commune, pour deux raisons cumulatives : les grandes villes portent des équipements plus lourds et dégagent un taux d'épargne plus faible. Il varie aussi fortement d'une région à l'autre. Comparer une commune à la moyenne nationale n'a donc guère de sens ; il faut la comparer à sa strate et à sa région.

Quels ratios servent de signal d'alerte ?

L'article L. 2313-1 du CGCT impose aux communes de 3 500 habitants et plus de publier des données synthétiques sur leur situation financière. L'article R. 2313-1 en fixe la liste : 11 ratios, dont le ratio 8, coefficient de mobilisation du potentiel fiscal, n'est plus calculé. Les mêmes obligations valent pour les groupements à fiscalité propre, les départements et les régions.

Le ratio 9, marge d'autofinancement courant, additionne les dépenses réelles de fonctionnement et le remboursement de dette, puis rapporte le tout aux recettes réelles de fonctionnement. La DGCL en donne la clé de lecture : plus le ratio est faible, plus la capacité à autofinancer l'investissement est élevée ; un ratio supérieur à 100 % indique qu'un recours aux recettes d'investissement est nécessaire pour financer la charge de la dette. Il s'établissait à 91,8 % pour l'ensemble des communes en 2024.

La DGCL précise aussi que le ratio d'endettement par habitant ne se lit jamais seul. Elle recommande de le compléter systématiquement par la capacité de désendettement et par le taux d'endettement, faute de quoi un encours élevé peut être mal interprété.

Le contrôle budgétaire du préfet

Au-delà des ratios, un dispositif de contrôle existe. Prévu aux articles L. 1612-1 à L. 1612-20 du CGCT, le contrôle budgétaire est exercé par le préfet en liaison avec la chambre régionale des comptes. Il ne se confond pas avec le contrôle de légalité : il porte sur les règles d'élaboration, d'adoption et d'exécution des budgets.

• la date d'adoption et de transmission du budget, articles L. 1612-2 et L. 1612-8 ;
• l'équilibre réel du budget, articles L. 1612-4 et L. 1612-5 ;
• la date de vote, l'équilibre et le rejet éventuel du compte financier unique, articles L. 1612-12 à L. 1612-14 ;
• l'inscription et le mandatement d'office des dépenses obligatoires, articles L. 1612-15 et L. 1612-16.

Le préfet est seul habilité, après avis de la chambre régionale des comptes, à réformer les documents budgétaires. Ce pouvoir de substitution lui permet de régler d'office le budget d'une collectivité et de le rendre exécutoire. Une saisine de la chambre régionale des comptes constitue donc le signal d'alerte le plus tangible qu'un observateur puisse relever.

Où consulter les comptes d'une commune ?

Trois sources publiques permettent de reconstituer la situation financière de n'importe quelle commune, sans passer par un intermédiaire.

• Le portail des comptes individuels des collectivités locales, qui donne pour chaque commune le détail de ses comptes et de ses ratios : https://www.impots.gouv.fr/cll/zf1/accueil/flux.ex?_flowId=accueilcclloc-flow
• Le portail de données de l'Observatoire des finances et de la gestion publique locales, pour les séries longues et les comparaisons entre collectivités : https://data.ofgl.fr/
• Les publications statistiques annuelles de la DGCL, qui agrègent les comptes de gestion par strate de population, par région et par caractéristique de commune : https://www.collectivites-locales.gouv.fr/etudes-et-statistiques/acces-aux-statistiques-par-thematique/budget/les-finances-locales-des-collectivites/finances-locales-des-communes

Ces données proviennent des comptes de gestion établis par la direction générale des finances publiques, sur le périmètre des budgets principaux et en opérations réelles. Elles sont publiées avec un décalage : les comptes 2024 ont été mis en ligne en janvier 2026.

Ce que change le compte financier unique

Jusqu'à l'exercice 2025, deux documents coexistaient. L'ordonnateur, c'est-à-dire le maire, établissait le compte administratif, soumis au vote du conseil municipal avant le 30 juin de l'année suivante. Le comptable public établissait, avant le 1er juin, le compte de gestion, qui comprend la balance générale de tous les comptes et le bilan de la collectivité. Le conseil vérifiait la concordance des deux.

À partir de l'exercice budgétaire 2026, le compte administratif et le compte de gestion sont remplacés par le compte financier unique. Un seul document rend désormais compte de l'exécution. Le contrôle budgétaire du préfet porte sur ce nouveau document, comme le prévoient les articles L. 1612-12 à L. 1612-14 du CGCT.

Enfin, la nomenclature comptable conditionne la lecture. Le référentiel M57 est le cadre de référence du secteur public local ; les instructions plus anciennes, M14 pour les communes, M52 pour les départements, M71 pour les régions, restent documentées par la DGCL. Les comparaisons entre exercices supposent de vérifier la nomenclature appliquée.